Por Gabriel Porcile*
El desafío del desarrollo económico, tal como percibido en la temprana postguerra, era reducir las diferencias de ingreso per cápita y la brecha tecnológica con relación al centro. El desafío del desarrollo en el siglo XXI en ALC se ha vuelto más complejo: consiste en lograr la reducción de estas brechas siguiendo un sendero sostenible en lo social (con igualdad creciente), económico (con competitividad y equilibrio externo) y en lo ambiental (preservando los equilibrios del planeta), respondiendo de esta forma a tres problemas estructurales superpuestos.
La figura 1 resume la antigua mirada al tema del desarrollo económico, aquella que predominaba antes que se acumularan evidencias sobre la destrucción del planeta y sobre el impacto negativo de la desigualdad sobre la eficiencia económica. Llámese Yc a la tasa de crecimiento del centro (eje de las abscisas) e Yp a la de la periferia (eje de las ordenadas). El viejo paradigma de la convergencia se construye en torno a dos rectas. La primera es el crecimiento del centro, que por simplicidad se supone exógeno y constante al nivel Yc (línea vertical en la figura 1). La segunda es la curva EE, que representa la tasa de crecimiento de largo plazo con equilibrio externo de la periferia, Ye (línea positivamente inclinada en la figura 1). Dicha tasa de crecimiento es la que mantiene (bajo ciertos supuestos) la relación deuda externa/PIB estable. Por simplicidad, para construir esta curva, se asumirá simplemente que en el largo plazo la cuenta corriente debe estar equilibrada.
Figura 1. La convergencia en el viejo paradigma: tecnología, trasformación productiva y cambio de la relación entre las elasticidades
¿Qué factores determinan la tasa de crecimiento con equilibrio externo EE bajo el supuesto de equilibrio en cuenta corriente? En las tradiciones estructuralista y keynesiana del desarrollo económico, la curva depende de la relación entre las elasticidades ingreso de las exportaciones e importaciones.
La relación entre las elasticidades depende del patrón de especialización y por ende de la estructura productiva. Cambiar esta relación exigen política una industrial para diversificar la economía, promover el cambio estructural y fortalecer la competitividad basada en el progreso técnico.
Si bien la reducción de brechas continúa siendo una condición para el desarrollo, los contenidos de la transformación productiva son necesariamente distintos en el siglo XXI a lo del siglo pasado. Lo que está en juego no es una modificación puntual en la trayectoria de crecimiento, sino un nuevo estilo de desarrollo.
En primer lugar, hay una revolución tecnológica que mueve la frontera a gran velocidad. Si bien la absorción y difusión de tecnología fue siempre central en el proceso de desarrollo, su importancia se ha multiplicado exponencialmente en el nuevo mundo de la economía digital y de las tecnologías de la información. En segundo lugar, la convergencia ha ocurrido en el pasado, frecuentemente (aunque no exclusivamente) en el marco de regímenes donde los derechos políticos y económicos del mundo del trabajo fueron reprimidos. Este tipo de convergencia no es aceptable, tanto desde el punto de vista normativo como de la eficiencia y estabilidad de los sistemas económico y político. En tercer lugar, la comunidad internacional ha pasado por un proceso de aprendizaje que, a pesar de altibajos y retrocesos, la ha llevado a aceptar la necesidad de responder a los peligros que encierra la destrucción del ambiente como consecuencia de la actividad humana. Finalmente, pero no menos importante, no es sólo en torno al tema ambiental que han surgido nuevos consensos. También ha aumentado la percepción de que la desigualdad es una externalidad negativa no solo para los países periféricos, sino que se trasmite y golpea a los países centrales. Los procesos migratorios explosivos y las tensiones políticas que producen han ganado más visibilidad, y no sólo en los países desarrollados. Si la destrucción del ambiente se presenta como una amenaza física a la continuidad del desarrollo, la desigualdad se presenta como su principal obstáculo o amenaza política.
El desafío de un nuevo paradigma del desarrollo se resume en la figura 2. Se mantiene, como condición de convergencia el cambiar la estructura productiva de modo que la relación entre las elasticidades de exportaciones e importaciones sea superior a la unidad (esto es, que la tasa de crecimiento de la periferia sea superior a la tasa de crecimiento del centro). Pero en la figura 2 hay dos nuevas rectas. Una de ellas es la tasa de crecimiento necesaria para el equilibrio social, Ys. Esta es la tasa mínima necesaria para absorber el desempleo y el subempleo en forma significativa, reduciendo la desigualdad y consolidando la estabilidad de la democracia política. Esa tasa de crecimiento es el mínimo necesario para crear empleos formales y financiar un estado de bienestar que extienda (con una gradualidad que dependerá de la situación de cada país y de los pactos que logren los actores políticos y sociales en cada caso) la protección social a todos sus ciudadanos.
La otra curva es la frontera de sostenibilidad ambiental centro–periferia (FACP). La FACP indica cuanto puede crecer la periferia (Ya) sin comprometer el equilibrio ambiental para cada tasa de crecimiento del centro. Esta frontera, dada por la necesidad de preservar el medio ambiente, no debería sobrepasarse si se valora el derecho al desarrollo de las futuras generaciones de disponer de los servicios de la naturaleza en la misma medida que se valora el de la actual generación. El cuidado del ambiente incluye no sólo detener el cambio climático, sino también controlar los procesos y desechos que contaminan o destruyen los bienes comunes globales, la biodiversidad, los suelos y los mares. La FACP es negativamente inclinada: cuanto más crece el centro, menos espacio ambiental (menos presupuesto de carbono) estará disponible para el crecimiento de la periferia y menor será Ya. El progreso técnico a favor del medio ambiente mueve la curva FACP hacia la derecha y permite un valor más alto de Ya para cada tasa de crecimiento del centro.
De la figura 2 se deduce la existencia de tres brechas, dada la tasa de crecimiento del centro: la brecha social, que es la diferencia entre las tasas de equilibrio social y de equilibrio externo (diferencia entre Ys e Ye, segmento de A hasta B); la brecha ambiental, que es la diferencia entre las tasas de equilibrio externo y la frontera de sostenibilidad (diferencia entre Ye e Ya, de B hasta C); y la brecha de la sostenibilidad en sentido amplio, que es la brecha que existe entre la tasa de equilibrio social y la de equilibrio ambiental (diferencia Ys e Ye, de A hasta C). El desarrollo sostenible en sentido amplio sólo se logra cuando Ye=Ys=Ya.
Figura 2. Las tres brechas del desarrollo sostenible
Un resumen de las tres brechas del desarrollo sostenible
Definición. Se definen tres tasas de crecimiento de equilibrio: la de equilibrio externo (Ye), la de equilibrio social (Ys) y la de equilibrio ambiental (Ya).
La tasa de crecimiento con equilibrio externo: es el crecimiento compatible con la cuenta corriente en equilibrio. Depende del crecimiento del centro (Yc, porque el crecimiento del centro aumenta la demanda de importaciones desde la periferia) y de la competitividad auténtica, que es la que se logra con el cambio estructural y el progreso técnico y define el cociente de elasticidades exportaciones/importaciones.
La tasa de crecimiento con equilibrio social, Ys. Esta es la necesaria para reducir la heterogeneidad estructural (absorbiendo el desempleo y el subempleo en la periferia), disminuir la desigualdad y consolidar un sistema de protección social compatible con una democracia constitucional estable.
La tasa de equilibrio ambiental, Ya, es la que respeta los límites del planeta y lo protege para el desarrollo de las futuras generaciones. La frontera ambiental centro-periferia expresa cuánto puede crecer la periferia, dada la tasa de progreso técnico a favor del ambiente y el crecimiento del centro, sin destruir el planeta.
La brecha social es la diferencia entre las tasas de equilibrio social y la de equilibrio externo (diferencia entre Ys e Ye, segmento de A hasta B).
La brecha ambiental es la diferencia entre las tasas de equilibrio externo y la frontera de sostenibilidad (diferencia entre Ye e Ya, de B hasta C);
La brecha de la sostenibilidad es la brecha total (ya que considera lo económico, social y ambiental), dada por la diferencia entre la tasa de equilibrio social y la de equilibrio ambiental (diferencia Ys e Ye, de A hasta C).
El desarrollo sostenible requiere que se cierren las brechas y por lo tanto Ye=Ya=Ys, donde Ys es la tasa a la que las otras deben converger. Exige políticas de cambio estructural y absorción de nuevas tecnologías ambientales que permitan elevar la competitividad junto con el cuidado del ambiente, al tiempo que se generan empleos de más alta productividad. Estas políticas se resumen en un gran impulso de para la sostenibilidad, que sea capaz de elevar la tasa de inversión de manera articulada, de forma que las dimensiones social, productiva y ambiental se refuercen mutuamente.
Para saber más del modelo de tres brechas y su relación con la macroeconomía, ver Abeles et al. (https://www.cepal.org/es/publicaciones/46828-la-crisis-covid-19-problemas-estructurales-america-latina-caribe-responder-la) en el número especial de la revista de la CEPAL sobre Covid y recuperación transformadora (Revista de la CEPAL n. 132, Diciembre 2020).
*Gabriel Porcile es coordinador académico de la Escuela Latinoamericana de Estudios del Desarrollo (ELADES) de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).